Dotychczasowe polskie doświadczenia metropolitalne

W 2017 roku ustawowo powołano metropolię w województwie śląskim w formule prawnej całkowicie mijającą się z ideą metropolii w strukturze administracyjno-samorządowej państwa. Metropolia Górnośląsko-Zagłębiowska działająca jako związek metropolitalny będący zrzeszeniem gmin i powiatów o wąsko zakreślonych kompetencjach z czasem stała się jedynie związkiem komunikacyjnym, bez realnej możliwości integrowania miast i gmin, przy funkcjonowaniu kilkudziesięciu decydentów. W tej formie prawnej okazała się organizacją decyzyjnie niesprawną i działającą bez mandatu społecznego, potwierdzonego wyborami władz metropolii przez mieszkańców. Kiedy w 2023 roku po blisko sześciu latach działalności Górnośląsko-Zagłębiowskiej Metropolii powstał raport prof. Tomasza Pietrzykowskiego i dr Romana Marchaja sporządzony w porozumieniu z zarządem metropolii zapanowało przekonanie, że formuła nieskutecznego i dysfunkcyjnego związku metropolitalnego przechodzi definitywnie do przeszłości. Liderzy metropolii województwa śląskiego wręcz ostrzegali przed powielaniem tej formy prawnej w innych regionach kraju.

Eksperyment śląski skutecznie wstrzymał na wiele lat powoływanie i możliwość rozwoju kolejnych metropolii w Polsce. Substytutem organizacji metropolitalnej stały się różnego rodzaju związki i stowarzyszenia, które podejmowały działania integrujące jednostki szczebla lokalnego. Dobrym przykładem takiego oddolnego i skutecznego działania jest Stowarzyszenie Obszar Metropolitalny Gdańsk-Gdynia-Sopot.

Kolejna próba metropolitalna

Kiedy rok temu nastąpiła zmiana rządu pojawiły się sygnały świadczące o nowym metropolitalnym otwarciu. Oczekiwano więc podejścia systemowego i przygotowania ustawy metropolitalnej określającej podstawowe zasady i wskaźniki determinujące decyzję o powołaniu metropolii w danym regionie. Istotne bowiem w tym procesie są zasady delimitacji obszaru metropolitalnego, analiza powiązań funkcjonalnych, dostępność terytorialna, wskaźniki ludnościowe oraz zapobiegające nieuzasadnionemu „rozlewaniu” się metropolii na dużą część województwa, a może i poza jego granice administracyjne. Spodziewano się jednak przede wszystkim określenia w takiej ustawie miejsca metropolii w strukturze administracyjno-samorządowej państwa oraz roli Samorządu Województwa w procesie powoływania oraz ustalania granic i zakresu zadań obszaru metropolitalnego na terenie województwa, wynikającego z przekazania części uprawnień przez samorządy lokalne na poziom metropolitalny. Dopiero na podstawie powyższej ustawy Rada Ministrów w drodze rozporządzenia mogłaby powoływać kolejne metropolie w Polsce. Byłoby to rozwiązanie demokratyczne, dające równe szanse wszystkim regionom w naszym kraju. Zamiast powyższego rozwiązania obecnie, podobnie jak to zrobił rząd PiS, przygotowywany jest projekt ustawy tylko dla jednej metropolii, ale naszej, pomorskiej.

Projekt ustawy o związku metropolitalnym w województwie pomorskim powiela, z niewielkimi zmianami, rozwiązania nieudanego śląskiego eksperymentu o metropolii będącej związkiem w formie zrzeszenia gmin i powiatów.

Oczywiście związek ma funkcjonować poza strukturą administracyjno-samorządową państwa, bez wskazania władz w wyborach bezpośrednich, ale z możliwością jego powstania z przekształcenia Stowarzyszenia Obszar Metropolitalny Gdańsk-Gdynia-Sopot.

Niektóre słabości obecnie proponowanej regulacji ustawowej

Słabe strony proponowanego rozwiązania ustawowego wynikają głównie z braku umocowania polskiej metropolii w strukturze administracyjno-samorządowej państwa. Stąd też m.in.:

Słaby mandat władz metropolitalnych do skutecznego rządzenia.

Zgodnie z ideą funkcjonowania metropolii podstawową zasadą jest przekazanie przez lokalne jednostki samorządowe części uprawnień na szczebel metropolitalny, posiadający władze o silnym mandacie wynikającym z wyboru dokonywanego przez mieszkańców. Według obecnie procedowanego projektu ustawy, władzę w związku metropolitalnym województwa pomorskiego sprawować będzie zgromadzenie wójtów, burmistrzów, prezydentów i starostów z obszaru metropolitalnego (lub ich przedstawicieli). Do ich wyłącznej właściwości należeć będzie powoływanie i odwoływanie zarządu. Trudno wyobrazić sobie słabszy mandat do rządzenia. Dodatkowo zapisy ustawowe wskazują, że zakres działania związku metropolitalnego nie narusza samodzielności zrzeszonych w nim gmin i powiatów, a organy związku nie stanowią wobec zrzeszonych w nim gmin i powiatów organów nadzoru lub kontroli oraz nie są organami wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym.

Nieczytelna dla mieszkańców struktura zarządcza.

Kiedy w wyniku reformy administracyjnej państwa w 1999 roku Urzędy Wojewódzkie przekazywały gros swoich zadań Urzędom Marszałkowskim zapowiadano utworzenie w pełni samorządowych województw poprzez likwidację, w następnym kroku, urzędu Wojewody. Gdyby tak się stało mielibyśmy przejrzyście określoną strukturę administracyjną zdecentralizowanego państwa. Byłyby samorządowe: województwa, powiaty (w tym np. metropolitalne) i gminy (w tym miejskie, wiejskie i miejsko-wiejskie) z jasno określoną strukturą zarządczą. Niestety nie zrobiono tego kroku, a po wejściu w życie proponowanej ustawy sytuacja dla mieszkańców jeszcze bardziej się skomplikuje. Na terenie województwa pomorskiego będzie funkcjonować Pomorski Urząd Wojewódzki, Urząd Marszałkowski Województwa Pomorskiego i Urząd Metropolitalny, działający na znaczącej części województwa.

Krzyżowanie się kompetencji różnych szczebli zarządzania.

Pomimo, że związek metropolitalny nie będzie posiadał statusu odrębnego szczebla samorządu terytorialnego ma ustawowo uzyskać (na podstawie odrębnych porozumień) prawo do wydawania aktów prawa miejscowego i rozstrzygania indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnych. Istnieje więc ryzyko krzyżowania się kompetencji różnych szczebli zarządzania na tym samym obszarze terytorialnym, skutkującego niespójnością lub sprzecznością przyjmowanych regulacji. Dodatkowo, należy zauważyć, że Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych zakwestionowała akty prawa miejscowego wydawane przez związki i zgromadzenia, jako sprzeczne z art. 94 Konstytucji RP. Zdaniem Rady RIO prawo do wydawania aktów prawa miejscowego mają wyłącznie organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej.

Obawa dezintegracji struktury funkcjonalno-przestrzennej regionu.

Rola samorządu i Marszałka Województwa jest w ustawie potraktowana dość marginalnie, raczej tylko jako organ opiniodawczy lub doradczy. Jednak z racji koordynacji zadań ponadlokalnych samorząd województwa posiada najszersze kompetencje m.in. w zakresie wyznaczania zasięgów obszarów funkcjonalnych, w tym metropolitalnych oraz planowania regionalnego. Obszar metropolitalny musi stanowić integralną część struktury funkcjonalno-przestrzennej regionu. Istnieje więc potrzeba uregulowania relacji pomiędzy władzami związku metropolitalnego, nie będącego jednostką samorządową i stopniem administracyjnym w strukturze państwa, oraz samorządu województwa w zakresie podziału kompetencji zarządczych i koordynacyjnych w odniesieniu do zadań publicznych realizowanych na rzecz mieszkańców gmin i powiatów położonych na terenie obszaru metropolitalnego. Do takich tematów zaliczyć należy zadania z zakresu organizacji publicznego transportu zbiorowego ze szczególnym uwzględnieniem metropolitalnych przewozów kolejowych oraz planowania przestrzennego, prowadzenia polityki rozwoju regionu i usuwania nierówności w zakresie dostępu do usług publicznych i rynku pracy.

Refleksje i wnioski

W polskich warunkach metropolie powinny być szczeblem administracji samorządowej z władzami wybieranymi w wyborach bezpośrednich, o zakresie kompetencji wynikającym ze strategicznych zadań o charakterze ponadlokalnym oraz z tych zadań lokalnych, co do wspólnej ich realizacji jest konsensus samorządów działających na określonym obszarze metropolitalnym. Formułą, która daje szansę stworzenia sprawnej struktury ponadlokalnej jest powołanie metropolii stanowiącej jednostkę samorządu terytorialno-administracyjnego na poziomie powiatu. Powołanie obszarów metropolitalnych na prawach powiatów może stać się kołem zamachowym reformy tego poziomu terytorialnego. Wobec ponadlokalnych potrzeb społecznych istnienie w strukturze samorządowej kraju poziomu powiatowego to zdecydowany atut, a nie problem. Poziom powiatowy, aby był skuteczny, wymaga nowej organizacji terytorialnej oraz zdecydowanego wzmocnienia w zakresie funkcji i kompetencji. Propozycje zmierzające do utworzenia obszaru metropolitalnego na prawach związku jako zrzeszenia gmin i powiatów nie wnoszą nic, albo bardzo niewiele w stosunku do już działających stowarzyszeń metropolitalnych.

W ostatnich tygodniach samorządowcy i zwolennicy obecnej propozycji ustawowej ogłosili, że zakończony proces uzgodnień dotyczących zapisów w ustawie o związku metropolitalnym w województwie pomorskim świadczy o tym, że możemy lada miesiąc spodziewać się dodatkowo setek milionów złotych. Chyba jednak warto przekazać mieszkańcom, że przed nami długi proces legislacyjny od Rady Ministrów przez Sejm, Senat do Prezydenta RP. Następnie, aby powstał związek metropolitalny w oparciu o ustawę musi być złożony za pośrednictwem Wojewody Pomorskiej wniosek Rady Miasta Gdańska do ministra właściwego w zakresie administracji publicznej. Przed złożeniem wniosku wymagana jest ustawowo konsultacja z mieszkańcami we wszystkich jednostkach samorządu terytorialnego wchodzących w skład związku. Do wniosku muszą być załączone uchwały organów stanowiących tychże jednostek wraz z opiniami zarządu województwa i wojewody. Następnym krokiem jest dopiero wniosek właściwego ministra do Rady Ministrów o wydanie rozporządzenia o utworzeniu w województwie pomorskim związku metropolitalnego, ustalającego nazwę, siedzibę jego władz, obszar, granice i wskazującego gminy wchodzące w skład tego związku. Wartym podkreślenia jest również fakt, że w projekcie ustawy zapisano, że w pierwszym roku działania związku metropolitalnego praktycznie nie dostaniemy żadnych dodatkowych pieniędzy. Podobno mamy za to wykazać się skutecznością stworzenia metropolitalnego zarządu transportu publicznego, czego możemy dokonać bez przedmiotowej ustawy. Nie mniej jednak przed nami długa droga do pieniędzy.

To może jednak zamiast szybkiego forsowania kontrowersyjnej ustawy warto najbliższe miesiące poświęcić na dalsze prace związane z przygotowaniem docelowej reformy metropolitalnej?